A intenção do governo de mudar o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) merece ser considerada com boa vontade. Esse artigo da LRF determina que a concessão ou ampliação de benefício tributário, da qual decorra renúncia de receita, deve ser acompanhada de medidas de compensação, por meio da elevação de alíquotas de outros tributos, ampliação da base de cálculo ou criação de novo imposto ou contribuição. O governo alega que esse dispositivo está dificultando as desonerações tributárias.
Se o governo for obrigado a elevar impostos toda vez que fizer uma desoneração tributária, mesmo que para todos os setores da economia, alguém poderá pensar que o Brasil é o único país do mundo que conseguiu estabelecer, por meio de lei complementar, um piso para a carga tributária. Ela só pode subir, mas nunca baixar. Há algo mal redigido no texto da LRF, pois esta certamente não foi a intenção do legislador.
O que se quis evitar com o artigo 14 da LRF foram as concessões irresponsáveis de benefícios tributários, que afetam o equilíbrio das contas públicas. Essas práticas eram comuns no passado e, se não houver mecanismo legal que as coíbam, elas tenderão a voltar.
Proposta do governo de mudança da LRF tem dificuldades
É importante observar que as desonerações tributárias feitas desde que a LRF foi aprovada não afetaram significativamente a receita da União. E não é possível identificar com clareza as compensações adotadas pelos governos ao longo dos anos para cada uma delas (ou seja, os respectivos aumentos de alíquotas, ampliações de base de cálculo ou criação de novos impostos ou contribuições).
O que parece inquestionável é que a carga tributária brasileira só cresceu depois da aprovação da LRF, não por causa dessa lei, mas porque as despesas públicas não param de subir.
O cálculo de uma renúncia de receita não é trivial e, na maioria das vezes, a previsão não se confirma. Um exemplo: no ano passado, o governo alega que promoveu desonerações no montante de R$ 43,4 bilhões. Mas é difícil acreditar que a arrecadação federal teria sido R$ 43,4 bilhões maior se as desonerações não tivessem sido feitas.
A experiência mostra que o nível da arrecadação de cada ano está muito mais relacionado com o ritmo da atividade econômica do que a qualquer outra coisa. Se a economia cresce muito, assim como a lucratividade das empresas, a receita tributária aumenta mais ainda.
Parece razoável, portanto, a proposta do governo de que as desonerações tributárias possam também ser compensadas pelo excesso de arrecadação do exercício em que elas forem adotadas, ou pelo corte de despesas, durante as reavaliações bimestrais, de modo a não afetar o alcance das metas de resultados fiscais.
O problema, no entanto, é definir o que pode ser considerado como “excesso de arrecadação”. Na proposta de mudança do artigo 14 feita pelo governo, o excesso de arrecadação é definido como sendo a diferença entre a receita obtida no ano e aquela prevista no decreto de programação financeira, editado pelo presidente da República, geralmente no mês de fevereiro.
Há uma contradição na proposta do governo, que parece ter passado despercebida por quem redigiu o texto encaminhado ao Congresso Nacional. O inciso I do artigo 14 da LRF estabelece que o governo precisa demonstrar que a renúncia “foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária”. No inciso IV do artigo 14, proposto pelo governo, a comprovação do excesso de arrecadação passa a ser feita com a previsão de receita do decreto de programação financeira, e não mais da estimativa da lei orçamentária. Assim, com a mudança ficarão dois critérios de avaliação do mesmo fenômeno.
Outra dificuldade é a Lei 4.320, que estabelece as normas gerais para a elaboração dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e dos municípios. Por essa lei, o excesso de arrecadação é o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista (na lei orçamentária) e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. Embora essa lei seja de 1964, esse é o critério utilizado até hoje para a abertura de créditos suplementares e especiais. Se a proposta feita pelo governo for aprovada, haverá um conceito de “excesso de arrecadação” para as desonerações tributárias e outro para a abertura de créditos suplementares e especiais.
Em dezembro do ano passado, os ministros do Tribunal de Contas da União (TCU) analisaram detidamente essa questão. Eles estavam julgando o pedido feito pelo ministro da Fazenda, Guido Mantega, de usar o excesso de arrecadação e o corte de gastos para compensar as desonerações. A assessoria técnica do TCU observou que o artigo 9º da LRF, que trata de limitação de empenho e movimentação financeira, determina que sejam recompostas as dotações orçamentárias, cujos empenhos foram limitados de forma proporcional às reduções sofridas no caso de restabelecimento da receita prevista na lei orçamentária.
“Assim, mesmo que venha a ser considerada juridicamente possível a utilização de excesso de arrecadação como medida de compensação, o procedimento defendido pelo Ministério da Fazenda, de tomar por base a estimativa constante dos decretos de programação financeira, pode ocasionar a violação do disposto no parágrafo 1º do artigo 9º da LRF, pois, ao invés de recompor as dotações iniciais previstas na lei orçamentária, esse “excesso de arrecadação” serviria antes para justificar a renúncia de receita concedida”, diz o voto do ministro Valmir Campelo, relator do pedido de Mantega. O TCU não acatou o pleito do ministro da Fazenda e, por causa disso, o governo decidiu propor a mudança no artigo 14 da LRF.
Na avaliação da área técnica do TCU, os decretos de programação financeira editados no início de cada exercício apresentam estimativa mais conservadora da arrecadação das receitas, o que facilitaria a obtenção do “excesso de arrecadação” e ampliaria as possibilidades de o Poder Executivo conceder renúncia de receita não planejada quando da elaboração da proposta orçamentária. O problema é que não parece adequado também utilizar a previsão de receita da lei orçamentária, pois ela é inflada pelos parlamentares, todos os anos, para acomodar as suas emendas ao Orçamento.
Postado em 31 janeiro 2013 às 12:20. Voce pode acompanhar esta notícia assinando o nosso RSS 2.0. Voce pode deixar uma resposta.
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